Ущерб окружающей среде: как доказать, и кто возместит?
При переходе к рыночной экономике, который сопровождался масштабной приватизацией и сокращением промышленного производства, много экономически непривлекательных активов с высокой степенью опасности для окружающей среды, здоровья населения, и территорий, находящихся в кризисном экологическом состоянии, было передано государством в частные руки без каких-либо четких правил разделения ответственности за накопленный экологический ущерб.
Во многом, именно это стало причиной возникновения острой проблемы ликвидации накопленного экологического ущерба для действующих предприятий, не говоря о предприятиях, испытывающих экономические трудности или даже находящихся на стадии банкротства.
Сегодня под понятием вред (ущерб) окружающей среде принято понимаеть ее негативное изменение в результате загрязнения, которое повлекло за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов (ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон № 7-ФЗ).
Предполагалось, что внесенный в Госдуму законопроект № 504011-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования вопросов возмещения вреда окружающей среде» (далее – Законопроект) 1 введет в Закон № 7-ФЗ четкий порядок возмещения вреда окружающей среде, и последовательность способов его устранения. И что самое главное – решит проблему возмещения экологического ущерба прошлых лет. К сожалению, Законопроект никоим образом не решает эти проблемы.
Более того, Законопроект не решает концептуальную задачу, о которой уже много лет говорят представители бизнес-сообщества, – разделение ответственности за накопленный экологический ущерб между государством и частником. В зависимости от того, в чьей собственности находился объект, генерирующий экологический вред, на момент создания той или иной части накопленного экологического ущерба.
Вместе с тем, нельзя не отметить, что в представленном Законопроекте есть ряд положений, которые вызывают недоумение. Так, ст. 77 Закона № 7-ФЗ предлагается дополнить п. 4, в котором перечисляются случаи технической невозможности проведения рекультивации земель и иных восстановительных работ.
- загрязнение атмосферного воздуха;
- безвозвратное изъятие поверхностных и подземных вод;
- безвозвратное уничтожение объектов животного и растительного мира и (или) мест их обитания.
Предполагается, что на основании технической невозможности проведения работ предприятиям будут выдвигаться требования о проведении иных мероприятий о возмещении ущерба. Например, среди случаев, перечисленных в п. 4 ст. 77 Законопроекта, обозначено безвозвратное изъятие поверхностных и подземных вод, то есть безвозвратное водопотребление. Закроем глаза на то, что питьевая вода попадает под эту норму и даже предприятия замкнутого цикла, которые выводят воду из обращения, замыкают ее в своем производственном цикле и не сбрасывают в окружающую среду никаких загрязняющих веществ. А согласно предлагаемой поправке получается, что такие предприятия, действуя по лучшим технологиям, максимально защищающим окружающую среду, будут вынуждены проводить дополнительные мероприятия по возмещению ущерба, а значит, нести необоснованные дополнительные расходы – это абсолютно абсурдная ситуация.
Не меньшее удивление вызывает предлагаемая Законопроектом конструкция ст. 77 Закона № 7-ФЗ. Так, с одной стороны п. 12 ст. 77 Законопроекта предусматривается, что вред окружающей среде в стоимостном выражении исчисляется по таксам или по методикам, которые утверждаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды, то есть государством. А с другой стороны, п. 15 ст. 77 Законопроекта прямо говорит о том, что » если затраты на проведение рекультивации земель и иных восстановительных работ в соответствии с проектами рекультивации земель или иных восстановительных работ превышают указанные в п. 12 настоящей статьи » денежные средства, то орган государственной власти или орган местного самоуправления вправе взыскать с причинителя вреда денежных средств, недостающие для полного покрытия расходов. Сложно представить более коррупционную норму.
Вместе с тем, п. 16 ст. 77 Законопроекта с целью решения проблемы накопленного экологического ущерба прошлых лет, решением которой раньше не занимались вообще, предлагается ввести 20-летний срок исковой давности. Во-первых, абсолютно непонятно, как доказать через 20 лет, что весь зафиксированный ущерб был нанесен конкретным предприятием или конкретным физическим лицом. Во-вторых, возникает вопрос – как будет проходить процесс доказывания? Если учесть, что средний возраст руководителей составляет 40-45 лет, а средний возраст жизни мужчин в РФ – около 63 лет. Получается, что тех людей, которые могли быть свидетелями процесса загрязнения окружающей среды, просто не будет в живых.
И последнее – финансовое обеспечение, необходимое для реализации предусмотренных проектом программы мероприятий, в федеральном бюджете не заложено вообще.
При этом очевидно, что без реального финансирования мероприятий, поставленная Законопроектом задача решена не будет. Высокая стоимость банковских кредитов и закредитованность бизнеса не позволяют ему самостоятельно решить проблему аккумулирования денежных средств, необходимых для осуществления масштабных мероприятий по ликвидации накопленного ущерба. Если мы посмотрим на текущую ситуацию, то консолидированные убытки угольной промышленности по 2013 году составили более 22 млрд руб., против прибыли в 2012 году – более 60 млрд руб. Сегодня в угольной промышленности, по данным Минэнерго России, 40% предприятий работает за гранью рентабельности, а это более 40 тыс. человек, проживающих, как правило, в моногородах. Если будут введены предлагаемые законопроектом нормы, то где эти предприятия возьмут деньги? Речь идет о десятках миллиардов рублей. Банки их в нынешних условиях кредитовать не будут – нужна государственная поддержка. Что будет с работниками, если дополнительная финансовая нагрузка ускорит банкротство тех предприятий, которые пока работают с прибылью? Соответственно, принимая Законопроект в таком виде, мы должны понимать, что финансовых ресурсов для его реализации нет. И, следовательно, если его примут, «работать» он не будет.
Надеюсь, что в этой ситуации в Законопроект будут внесены соответствующие изменения, и будет увеличено финансовое обеспечение мероприятий. Однако, если даже в федеральном бюджете будут выделены средства на реализацию мероприятий по возмещению вреда окружающей среде, то, учитывая их ограниченный объем, нельзя направлять финансирование на все возможные проекты сразу. Иначе принятый закон «работать» сможет, но очень ограниченно. И будет представлять собой развернутую во времени программу, которая даст результаты лет через 50. Если нужен четкий понятных эффект, необходимо направлять финансирование на проекты, способные дать понятный мультипликативный эффект в короткой перспективе, а также в первоочередном порядке профинансировать проблемные объекты, которые могут стать в скором будущем источником масштабных техногенных катастроф. Например, ситуация в Копейске, где существует горящий разрез, под которым проходит геологический разлом, и который, расширяясь, создает угрозу гибели более 70 тыс. человек.
Источник
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ И ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ ВРЕД
Подобное деление вытекает из самой системы взаимодействия общества и природы, где функционируют две подсистемы — экономическая и экологическая.
Вред экономический вытекает из экономической оценки природных ресурсов. Он посягает на экономические интересы природопользователя (собственника, владельца, пользователя, арендатора). Такой вред выражается в потерях запасов природных ресурсов (товарной древесины, рыбных запасов, полезных ископаемых и т.д.), материальных ценностей (урожая, сельскохозяйственных животных, многолетних насаждений и т.д.), неполучении дохода, который должен быть получен при нормальных условиях производства. Так, экономический вред, возникший при нарушении правил пожарной безопасности в лесах, включает: стоимость уничтоженной огнем товарной древесины, строений и сооружений, пострадавших при пожаре, затрат на тушение пожара и уборку территории, расходов по возмещению ущерба другим организациям и лицам. Однако не только этим измеряются потери, возникшие при пожаре. Перестал функционировать лесной массив, уничтоженный пожаром. Атмосферный воздух лишается естественного фильтра, очищающего окружающую среду от пыли и газов, а почвы и реки — от эрозии и обмеления. Отсюда возникает необходимость исчислять не только экономический, но и экологический вред. Он посягает на интересы человека в чистой, здоровой и благоприятной для жизни окружающей природной среды. Материальным объектом его посягательства служит качество природной среды: состояние его экологических систем, т.е. обменные процессы, которые протекают в биосфере. Он проявляется в различных биологических формах, связанных с количественными и качественными изменениями в биосфере под влиянием хозяйственной деятельности человека.
Экологический вред органически связан с экономическим. Оба они исходят из одного и того же источника причинения и имеют одни и те же способы проявления. Положим, загрязнение водоема не только ухудшает качество вод, делая их экологически вредными, но и наносит ущерб товарным запасам рыб и других водных животных, приводит в негодность пляжи, места отдыха и туризма и т.д. Как правило, причинение вреда экономического порождает вред экологический и наоборот.
Вместе с тем экологический вред нуждается в особом рассмотрении по следующим причинам. Во-первых, с точки зрения своего проявления он может быть растянут на более или менее длительные периоды как во времени, так и в пространстве. Поэтому методика расчета такого вреда при эколого-экономической или эколого-юридической ответственности исходит прежде всего из самого факта его причинения (например, превышение предельно допустимых концентраций вредных веществ, установленных для атмосферы или водоемов), а не из последствий его проявления, которые могут быть отдалены на несколько лет, вплоть до следующих поколений, и растянуты на значительное географическое пространство.
Во-вторых, в отличие от экономического вреда, который в принципе всегда восстановим (даже редкие архитектурные памятники восстанавливают по чертежам, а музеи — по воспоминаниям), экологический вред подразделяется с этой стороны на восполнимый, невосполнимый, относительно или трудно восполнимый. Названные особенности создают сложности при восстановлении потерь в природной среде, когда они возможны по объективным законам развития природы и при подсчете убытков. Оценить экологический вред в деньгах — это значит не только определить затраты на восстановление нарушенной природной среды, на воспроизводство природных ресурсов, но и вычислить те экологические потери, которые не восполнимы или трудно восполнимы средствами человеческого прогресса. В частности, в случае уничтожения лесного массива в расчет берутся:
а) расходы по посадке и выращиванию леса до взрослого состояния;
б) стоимость ущерба, который будет нанесен природной среде (почвам, рекам и озерам, животному миру) и здоровью человека (поглощение углекислоты, очистка от пыли, выработка кислорода);
в) моральный ущерб в течение всего периода постепенного биологического созревания леса.
В отдельных странах предпринимаются попытки выработать методику подсчета такого вреда. Но пока она в официальном порядке не существует. Хотя с ее появлением для природы мало что изменилось к лучшему (ведь что сделано, то сделано и обратно ее не вернешь). Поэтому огромное значение на разных уровнях природоохранительной деятельности — техническом, экономическом, организационном и юридическом -решающую роль приобретает превентивная работа, предупреждающая наступление любого вреда и в первую очередь, конечно, необратимого, трудно восстановимого.
Особой разновидностью экологического вреда становится вред антропогенный, причиняемый человеку негативными воздействиями окружающей природной среды, его здоровью, состоянию будущих поколений. В его составе мы выделяем вред физиологический, причиняемый состоянию здоровья человека, и вред генетический. Такое подразделение имеет и правовое значение, в том смысле, что вред генетический необратим. Единственным средством нейтрализации наступления его вредных последствий является предупреждение негативного влияния антропогенных факторов на человека путем улучшения и оздоровления окружающей среды.
ПРИНЦИПЫ ОЦЕНКИ ЭКОНОМИЧЕСКОГО УЩЕРБА
Как показывает анализ зарубежных данных, например, ущерб от крупных промышленных аварий на химических производствах (соответствующих I-II категории аварий по отечественной классификации) составляет от 1 до 50 млн. долл. США, а потери от катастроф или происшествий с чрезвычайными ситуациями могут превышать 100 млн. долл. США. При этом доля ущерба от аварий может достигать 1% валового национального продукта страны. Однако общепринятой единицей методики оценки аварийного ущерба не существует. При подсчете национальных потерь от аварий используются, как правило, данные страховых фирм и руководства предприятий.
Разработка методов оценки ущерба от аварий в промышленно развитых странах стимулируется необходимостью получения как можно точной оценки возможного ущерба для определения тарифных ставок при страховании опасных объектов. Принципы расчета тарифных ставок согласуются с методологией количественного (вероятностного) анализа риска. В этом смысле под величиной риска подразумевается математическое ожидание возможного ущерба.
В качестве примера [36] составляющих ущерба от аварии в табл. 12.3.1 приведены данные научно-исследовательского отдела по вопросам промышленной безопасности норвежской фирмы «Веритас» (DNV).
Как видно из таблицы, выплаты за гибель, травмирование и болезни людей приблизительно в 5-50 раз меньше убытков от нанесенного ущерба имуществу предприятия (обычно застрахованного) и сопоставима по величине с прямыми расходами на зарплату, научные исследования, обучение и пр.
На Форуме по геологоразведке и добыче (Семинар Нефтегазового консультативного фонда) в мае 1993г. предложены следующие слагаемые ущерба от аварий:
— затраты на медицинскую помощь;
— потерянное время;
— материальные и производственные убытки;
— повреждение оборудования и помещений;
— расследование;
— юридические затраты;
— чрезвычайные поставки (снабжение);
— очистка участка;
— сверхурочные работы;
— затрата времени руководством;
— штрафы;
— утрата квалификации (опыта).
Таким образом, в общем виде в совокупный ущерб должны входить стоимость разрушаемых аварией материальных ценностей, затраты на их восстановление, компенсацию пострадавшим от аварии людям, восстановление окружающей Среды и другие социально-экономические, моральные, политические, культурные потери общества.
Таблица 12.3.1 Составляющие ущерба от аварии
При рассмотрении последствий аварий необходимо различать прямой и косвенный ущерб. Прямой ущерб возникает от непосредственного разрушения материальных ценностей, повреждения здоровья людей, затрат на ликвидацию аварии и восстановление объекта. Косвенный связан с отрицательным воздействием на производительные силы общества в целом (убытки смежных предприятий, уменьшение инвестиций, изменение финансовой политики и т.д.) или возникает из-за усиления его в ходе физико-химических природных цепных реакций, идущих непосредственно в природной среде и приводящих со временем к негативному воздействию на здоровье человека и окружающую среду.
Полная оценка косвенного ущерба, как правило, весьма приблизительна, в частности из-за проявления скрытых эффектов. Согласно зарубежным исследованиям, косвенный ущерб может в несколько раз превышать прямой. При этом на одну аварию со значительным ущербом приходится от 100 до 600 аварий и неполадок без травмирования и разрушения. В нашей стране, по мнению ряда специалистов, косвенный ущерб от аварий превышает прямой в 5-7 раз, а катастрофы, аварии I-II категории и неполадки соотносятся между собой примерно как 1:15:200 со средним периодом возникновения соответственно 10-15 лет, 8-12 мес. и 15-45 дней (результаты Государственной научно-технической программы “Безопасность”). Эти данные показывают, что в методике по оценке экономического ущерба от аварии необходимо по возможности учитывать все виды потерь, в том числе и от неполадок.
Формула оценки экономических потерь от аварии П имеет вид
Ï = Ïí.á.+Ïî.ð.+Ïí.â.+Ïñ.ý., (12.1)
где Пн.б., По.р., Пн.в., Пс.э — потери соответственно части национального богатства; из-за отвлечения ресурсов на компенсацию последствий аварий; из-за неиспользования возможностей вследствие аварии; социально-экономические.
Пн.б. включают в себя потери в результате уничтожения аварией основных производственных фондов; товарно-материальных ценностей (оборотных фондов, материальных ресурсов текущего потребления); личного имущества населения; природных ресурсов (экологический ущерб), а также потери, связанные с повреждением основных производственных и непроизводственных фондов.
При уничтожении основных фондов потери (Пу(поф)) определяются исходя из остаточной стоимости Sб за вычетом стоимости остатков Sм , годных к дальнейшему использованию, и ликвидационной стоимости Sл (рассчитывается для каждого вида материальных ценностей):
Ïó(ïîô) = S — (Sè + Së). (12.2)
S получаем из выражения
S = Sï (1 — Íà Òý/100), (12.3)
где Sп — первоначальная стоимость основных фондов данного вида (с учетом инфляции);
Hа — норма амортизационных отчислений по основным фондам,%;
Тэ — продолжительность эксплуатации основных фондов, годы.
Отметим, что, согласно представляемым в Госгортехнадзор России сведениям, Пу(поф) — основная доля величины ущерба от происшедших аварий. При этом из-за изношенности основных фондов на некоторых предприятиях величина Пу(поф) может быть невелика и значительно меньше косвенных потерь (например, от недополученной прибыли, простоев смежных предприятий).
По.р. из формулы (12.1) — потери в результате отвлечения ресурсов на восстановление объекта после аварии и пострадавших от аварии природных ресурсов (экологический ущерб).
Пн.в. — это потери от простоя объекта в результате аварии (упущенные экономические выгоды) и потери при выбытии трудовых ресурсов из производственной деятельности в результате аварии.
Пс.э. включают социально-экономические потери при травмировании людей во время аварии (выплата пособий по временной нетрудоспособности, пенсий лицам, ставшим инвалидами; расходы на клиническое и санитарно-курортное лечение); при гибели людей (выплаты пособий на погребение и пенсий по случаю потери кормильца в результате аварии).
Для определения оптимальных условий функционирования объекта по критериям “стоимость — безопасность — выгода” интерес также представляет прогноз ущерба от возможной аварии с учетом ее вероятности (риска). Математическое ожидание потерь части национального богатства вследствие аварии можно определить по формуле
Ì(Ïí.á.) = FB(C1óä Ró + Ñ2óä Rï), (12.4)
где F — площадь зоны разрушения на объекте, м 2 (для пожара определяется по приложениям ГОСТ 12.1.004.91);
В — вероятность анализируемой аварийной ситуации, 1/год;
C1уд — удельная стоимость материальных ценностей на объекте;
С2уд — удельная стоимость ремонтных работ, руб/ м 2 ;
Rу — доля уничтоженных материальных ценностей на объекте;
Rп — доля поврежденных материальных ценностей на объекте;
C1уд и C2уд должны определяться с учетом инфляции.
Можно показать, что зависимость М(Пн.б.) от В должна иметь максимум Мmax . На практике вероятность В аварийной ситуации уменьшается с ростом тяжести (ущерба) ее последствий, а ущерб при этом ограничен энергетическим потенциалом объекта (или массой используемых опасных веществ). В то же время ущерб от частых, но мелких неполадок невелик или вообще не рассматривается с точки зрения аварийного ущерба. Определение наиболее опасного сценария аварии по критерию максимума Мmax — одна из главных задач количественного анализа риска.
Наиболее сложно при определении экономического ущерба от аварии оценить экологический ущерб. Существующие предложения по разработке практически полезных методик требуют создания мощной системы экологического мониторинга. Несмотря на существование научно обоснованных подходов к оценке экологического ущерба, реальный учет влияния крупных аварий на окружающую среду ограничивается качественными оценками.
Чтобы определить экологический ущерб, можно использовать различные нормативные документы природоохранных ведомств, регламентирующих выплаты за загрязнение окружающей среды в предположении, что эти выплаты и есть экологический ущерб.
Для оценки экологических потерь существуют следующие нормативные документы:
“Временная методика определения сумм, подлежащих взысканию в порядке искового производства за загрязнение атмосферного воздуха”, утвержденная Государственным комитетом СССР по охране природы в 1989г.;
“Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды”, утвержденные Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ в 1993 г.;
“Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия”, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632.
Методический подход к этим документам основан на эмпирическом принципе регулирования экологической безопасности путем взимания платы (форма штрафных санкций) как за происшедшее, так и потенциально возможное загрязнение при выбросе вредных веществ. Плата взимается за следующие виды вредного воздействия:
— выброс в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников;
— сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты;
— размещение отходов;
— загрязнение земли, леса и др.
Устанавливаются два вида базовых нормативов платы за выбросы, сбросы и прочие воздействия в пределах:
— допустимых нормативов;
— установленных лимитов (временно согласованных нормативов).
Плата при сверхлимитном загрязнении, которое, как правило, реализуется при аварии, определяется путем умножения соответствующих ставок платы за загрязнение в пределах установленных лимитов на величину превышения фактической массы выбросов над установленными лимитами, суммирования по видам загрязнения и умножения этих сумм на пятикратный повышающий коэффициент. При этом учитываются показатели экологических факторов по регионам, степень опасности загрязняющего вещества, темпы инфляции.
ПРИЛОЖЕНИЕ 1
Таблица значений функции y = exp(-x)
Источник